Wanneer gelijke fiscale regels kleine economieën ongelijk raken!

Het verbod op ring-fencing door de bril van kleine economieën als Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Barbados: fiscale gelijkheid met ongelijke economische gevolgen?

 De keerzijde van het verbod op ring-fencing

Decennialang vervulde de Vrije Zone van Curaçao een economische functie die verder ging dan belastingvoordelen. Zij bracht handel naar het eiland, vulde magazijnen, zorgde voor transportbewegingen, trok buitenlandse kopers aan en bood rechtstreeks en indirect werk aan veel Curaçaoënaars. Voor een kleine, open economie was dit geen detail, maar onderdeel van een strategie om deviezen te verdienen en economische activiteit aan te trekken.

Juist daarom verdient het internationale verbod op zogenoemde ring-fencing een kritischer economische beoordeling.

Een internationale regel met lokale gevolgen

De OESO en Europese Unie zijn jarenlang opgetreden tegen preferentiële belastingregimes waarbij buitenlandse activiteiten fiscaal gunstiger werden behandeld dan binnenlandse activiteiten. De gedachte daarachter is begrijpelijk: landen moeten niet worden gebruikt voor kunstmatige winstverschuiving, grondslaguitholling en belastingconstructies zonder reële economische activiteit.

Curaçao paste zijn wetgeving hierop aan. In de Landsverordening belastingherzieningen 2018 staat expliciet dat preferentiële regimes in overeenstemming moesten worden gebracht met standaarden van OESO en EU en dat elementen van ring-fencing moesten worden geëlimineerd.

Maar daarmee is de economische vraag niet beantwoord.

Wat kostte Curaçao deze aanpassing?

Internationale organisaties kijken begrijpelijkerwijs naar misgelopen belastinginkomsten, belastingconcurrentie en mogelijke verschuiving van winsten tussen landen.

Voor een kleine economie behoort echter nog een andere rekening te worden gemaakt.

Hoeveel banen gingen verloren? Hoeveel minder containers kwamen binnen? Hoeveel transporteurs, magazijnen en dienstverleners verloren omzet? Hoeveel regionale handelsactiviteit verdween? En hoeveel deviezen kwamen uiteindelijk minder binnen?

Dat zijn geen bijzaken. Voor een eiland met een kleine binnenlandse markt zijn export, buitenlandse investeringen en deviezen juist noodzakelijk om zijn structurele schaalnadelen te compenseren.

UNCTAD erkent dat kleine eilandstaten worden geconfronteerd met structurele kwetsbaarheden, beperkte productiestructuren, hoge importafhankelijkheid en grote gevoeligheid voor externe schokken. De organisatie pleit daarom zelf voor bijzondere ontwikkelingsmodellen en duidelijk omschreven stimuleringsinstrumenten.

Opvallende steun uit onverwachte hoek

Interessant genoeg biedt het IMF indirect steun aan deze kritiek.

Niet omdat het IMF ring-fencing verdedigt. Dat doet het niet. Maar in een publicatie uit 2024 stelt het IMF dat fiscale stimuleringsregelingen in ontwikkelingslanden systematisch via een kosten-batenanalyse moeten worden beoordeeld. https://www.imf.org//media/files/publications/tnm/2024/english/tnmea2024007.pdf

Daarbij moeten niet alleen belastingverliezen worden gemeten, maar juist ook maatschappelijke voordelen zoals investeringen, werkgelegenheid, economische spillovers en efficiencywinsten.

Dat roept voor Curaçao een ongemakkelijke maar noodzakelijke vraag op:

Is die volledige kosten-batenanalyse ooit gemaakt voordat een economisch model dat decennialang handel, werkgelegenheid en deviezen genereerde ingrijpend werd aangepast?

Gelijke regels, ongelijk speelveld

Een groot land kan ondernemingen aantrekken met miljoenen consumenten, enorme infrastructuur, subsidies, kapitaalmarkten en industriebeleid.

Curaçao beschikt niet over die schaal.

Wanneer vervolgens juist één van de instrumenten waarmee een kleine economie dat nadeel probeert te compenseren wordt beperkt, kunnen formeel gelijke internationale regels in de praktijk juist een ongelijker speelveld creëren.

De discussie zou daarom naar mijn mening niet moeten worden teruggebracht tot de vraag of sprake zou zijn van een terugkeer naar zogenoemde brievenbusmaatschappijen, waarvan naar mijn bescheiden oordeel overigens geen sprake was, of van belastingontwijking.

De echte vraag is of Curaçao een modern, transparant en substance-based exportregime had kunnen behouden waarin belastingvoordelen uitsluitend werden toegekend aan ondernemingen die hier werkelijk werknemers, investeringen, handel, logistiek en deviezen genereerden.

Want belastingmisbruik bestrijden is noodzakelijk.

Maar wanneer bij die bestrijding meer economische waarde wordt vernietigd dan maatschappelijk wordt beschermd, moet ook de regel zelf ter discussie mogen worden gesteld.